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借PPP项目谈竞争性磋商采购方式之“妙用”

2019年12月26日 08:30 来源:中国政府采购报打印

  ■ 周金富 邓警祥 

  竞争性磋商采购方式的操作 

  PPP模式是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全生命周期的合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征;通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式要处理好政府与市场主体之间的关系,由“经营者”转变为“监管者”“合作者”,是发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优?#39057;?#29305;殊采购活动。《政府采购法》第二条第七款明确,本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象,这是政府采购服务的兜底式条款。从法律定义上看,PPP项目属于服务类项目的政府采购范畴。世界主要国?#39318;?#32455;和国家在选择PPP合作供应商时都遵循政府采购规则,并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的范畴,将其纳入政府采购监管范围。因此,将PPP项目选择合作伙伴的过程纳入政府采购管理,促进了我国政府采购制度与国际规则的接轨。 

  准?#26041;?#23450;适用范围。PPP项目与政府购买服务项目既有联系又有区别,政府购买服务必须先预算后采购,而PPP项目则要求纳入中长期财政预算管理。因此,采用竞争性磋商采购方式的,必须符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014214号)(以下简称“214号文”)第三条规定的条件。 

  严格执行审批程序。竞争性磋商采购方式是政府采购的一种方式,并且属于非公开招标方式,必须严格执行《中华人民共和国政府采购法》及相关配套政策的规定。214号文第四条规定,达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目,拟采用竞争性磋商采购方式的,采购人应当在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。有些省份目前采用竞争性磋商采购方式的主要有两种:一是对符合竞争性磋商条件的PPP项目,政府直?#20248;?#20934;竞争性磋商采购方式;二是经过二次公开招标或者邀请招标失败,政府批准改变采购方式为竞争性磋商。 

  规范采购文件编制及论证。PPP项目主要文件有“两报告一方案”、采购公告、采购文件(包括采购预公告、资格预审文件、竞争性磋商文件、补充文件)、合同文本等,这些文件都需要专业人员或者中介(咨询)机构编制,论证方式有三种:一是由采购人聘请采购专家论证;二是由采购人聘请第三方中介咨询机构论证;三是由行政监督部门论证。 

  适时开展市场测试。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔201437号)等相关规定,对经济、社会和环境影响重大的、社会公众普遍关注的公益性建设项目,以及社会资本方参与度不高的项目,有必要在实施方案批复之后,在省一级的政府网站上公开发布征集社会资本方的公告,邀请有意向的社会资本方对项目方案进行测试,通过市场测试和政府的推介会,使项目更好地适应市场需求,更好地编制项目实施方案,从而提高PPP项目落地成功率。 

  依法进行资格预审。《政府和社会资?#31454;?#20316;项目政府采购管理办法》(财库〔2014215号)(以下简称“215号文”)第五条规定,PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资?#31454;?#19982;其合作的金融机?#20849;?#19982;资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(PPP中?#27169;?#22791;案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。PPP项目资格预审文件的发售期不得少于5日。另外,《关于印发政府和社会资?#31454;?#20316;模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014113号)(以下简称“113号文”)第十四条明确,提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。 

  发布采购公告。依据214号文第十条,从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日?#20849;?#24471;少于10日,磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日,这些时限规定都必须严格遵守。 

  重视答疑澄清。按照214号文第十条的规定,提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修?#27169;?#28548;清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分。澄清或者修改的内容可能影响响应文件编?#39057;模?#37319;购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。需要注意的是,在采购前不建议公开整体实施方案,可公布部分内容,招商阶段目的为测试社会资本的响应程度,便于在采购过程中,实现择优选择最佳的社会资本方。 

  组建磋商小组。214号文第十四条、215号文第七条、113号文第十六条都规定,应组建磋商小组,由磋商小组对响应文件进行两阶段评审。第一阶段:确定最终采购需求方案。磋商小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的?#38469;酢?#26381;务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审专家对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。 

  签署备忘录。未书面授权磋商小组直接确定成交供应商的,依照113号文第二十条、第二十一条和215号文第十六条规定进行确认谈判,确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进?#24615;?#27425;谈?#23567;?#30830;认谈判完成后,项目实施机构应与中选者签署确认谈判备忘录,并将采购结果和采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要?#20449;?#21644;?#38469;?#25991;件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。确认谈判备忘录具有阶段性框架协议的法律效力,政府和社会资本就采购谈判中的重要条款以备忘录的形式确认下来,作为中标公告发布后双方签订PPP项目合同的重要依据之一。 

  规范合同谈?#23567;?/span>PPP合同应当双方充?#20013;?#21830;,主要是对合同文本中不明确的事项、需要补充完?#39057;?#20107;项进行谈?#23567;?#35848;判过程中,采购人和预中标供应商双方均?#21830;?#20986;问题,包括采购阶段未考虑到的问题以及国家最新出台政策落实问题等。但采购文件、采购合同文本、供应商已经?#20449;?#30340;条件以及其他核心条款不得改变。合同谈?#34892;?#32452;由项目实施机?#36141;?#26377;关行政部门专业人员组成,?#37096;?#20197;由采购专家组成。 

  及时签署合同。在合同签署方面,应主要把握三点:一是合同文本报批。PPP项目合同在项目采购公示结束后、正式签署前,应经行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报本级人民政府批准。二是签订时间。采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内,由项目实施机构与成交供应商签订政府采购合同(合作协议)。联合体投标的,联合体各方均应参与合作协议的签署。项目公?#22659;?#31435;后,项目公司要与项目实施机构签署项目合同,或签署承继项目合作协议的补充合同。三是公?#31454;?#21516;文本。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内,将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。 

  综上所述,一个完整的PPP项目,有其规范的采购程序。竞争性磋商方式在PPP项目采购中得到广泛应用,是因为其不仅符合政府采购法要求,也是发挥竞争性磋商采购方式特点的积极表现,只要依法有序规范操作,相信竞争性磋商方式将在政府采购项目,尤其是PPP项目采购中发挥应有的作用。 

  (作者单位:周金富,浙江省江山市财政局;邓警祥,浙江省江山市公共资源交易监管办公室) 

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